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La recaudación de un impuesto a las grandes fortunas (más de un millón de dólares) en América Latina, con una alícuota del 2,5%, podría recaudar entre el 0,5% y 1% del PBI regional, entre 25 y 50 mil millones de dólares.

• › La recaudación potencial se estima entre 12,4 y 18 mil millones de dólares en Brasil, entre 2,4 y 4,7 mil millones en Argentina y entre 3,3 y 5,4 mil millones en Colombia.

• › La región tiene aproximadamente 673 mil contribuyentes en esta categoría de millonarios.

  
  
  
  

• › De estos, 259 mil residen en Brasil, 173 mil en México, 64 mil en Chile y 30 mil en Argentina.

  Esta cifra podría contribuir a financiar hasta una séptima parte de las políticas fiscales necesarias para superar la pandemia y la crisis generada

  El segmento ultrasuperior de contribuyentes, los milmillonarios identificados por Forbes, podrían aportar alrededor de USD 7.055 millones (USD 3.178 millones en Brasil, USD 2.575 millones en México, USD 525 millones en Chile, USD 343 millones en Colombia y USD 220 millones en Argentina).

¿Cuánto podría recaudar el impuesto a las grandes fortunas en América Latina?

Informe interno

Los efectos de la pandemia ya se extienden a 212 países y territorios (Worldometers). No hay dudas ni de sus impactos globales y ni de que los estados vuelven al centro de la escena como articuladores de una respuesta para enfrentar y salir de la crisis. Compras de insumos médicos, montajes de hospitales de campaña, gastos de I+D en la búsqueda de una vacuna y remedios, transferencias hacia trabajadores suspendidos y de la economía informal, subsidios para pequeñas empresas, créditos subsidiados de todo tipo y color han sido solo algunas de las primeras acciones para salvar vidas y, también, la economía.

¿Cómo financiar este caudal de gastos? Este informe se enfoca en la implementación del gravamen al patrimonio de las grandes fortunas para reforzar la capacidad tributaria doméstica.

Teniendo en cuenta que las economías latinoamericanas podrían caer 5,3% (CEPAL, 2020a) y, por lo tanto, caerán las recaudaciones vinculadas a los flujos de ingreso y a la actividad productiva, es conveniente estimar la capacidad recaudatoria de un gravamen sobre el patrimonio (stocks) de las grandes fortunas.

• El debate sobre el tributo a las grandes fortunas se extendió a Europa y a algunos países de América Latina con propuestas variadas que implican alícuotas diferenciales para el impuesto a la renta de las personas físicas (flujos) y/o un impuesto a las grandes fortunas (stock) que podemos asemejar a los impuestos al patrimonio vigentes en Argentina, Colombia o Uruguay.

• Los impuestos a la riqueza o el patrimonio fueron cayendo en desuso a nivel global durante las últimas décadas por dificultades técnicas (valuación de activos, sistemas administrativos, entre otros) pero también por los elevados grados de elusión y evasión que implicaban muy baja recaudación.

Estimación basada en casos latinoamericanos

En América Latina, sólo Argentina, Colombia y Uruguay mantienen tributos nacionales vigentes que gravan el patrimonio. El impuesto a los bienes personales de Argentina y el impuesto al patrimonio de Colombia y Uruguay son los que presentan los mayores niveles de recaudación. En el Anexo presentamos sus principales características.

Los detentores de las mayores riquezas (conocidos como “top 1%”) concentran ingresos que rondan entre el 20% y 25% del PBI (25% en Brasil, 22% en México, 21% en Chile, 21% en Colombia y 20% en Ecuador) (CEPAL, 2016), por lo que existe una base tributaria sustancial, aunque de difícil detección, pero que podría ser abordada con un diseño tributario adecuado.

Un impuesto teórico que tenga por objetivo gravar las grandes fortunas puede tomar como base las características del tributo colombiano (mínimo no imponible en torno a USD 1,2 millones) y uruguayo (grava a personas físicas y jurídicas para evitar la elusión vía empresas fantasmas).

El potencial recaudatorio de una estructura del tributo similar a la de Colombia y Uruguay (que recaudan entre el 0,5% y 1% del PBI, respectivamente), podría generar un ingreso adicional entre 25 y 50 mil millones de dólares en un año en toda la región.

Brasil podría recaudar entre 9 y 18 mil millones de dólares, México entre 6 y 11 mil millones y Argentina entre 2 y 5.

Estimación a partir de agencias fiscales

De acuerdo al Credit Suisse Research Institute (2019), un patrimonio de alrededor de 1 millón de dólares (USD 936.430) es suficiente para pertenecer al top 1% de mayores riquezas del mundo.

El mismo estudio estima que América Latina cuenta con 673 mil personas en esta condición.

• 259 mil millonarios residen en Brasil, 173 mil en México y entre Chile, Argentina, Colombia, Perú, Ecuador, Panamá y Bolivia acumulan 168 mil millonarios.

La agencia recaudadora colombiana (2011), estima que un impuesto teórico a las fortunas mayores de USD 1 millón podría recaudar alrededor de USD 5.500 millones (1,65% del PBI), tomando una alícuota de referencia de 2,5%.1 Este tributo implicaría un aumento de 8% de los ingresos tributarios.

Argentina y Brasil podrían recaudar USD 2.500 (0,52% PBI) y USD 12.500 (0,69% PBI), respectivamente. En ambos casos, la recaudación tributaria aumentaría alrededor de 2%.

Si comparamos la cantidad de grandes contribuyentes estimados por el Credit Suisse con la información que surge de las agencias recaudadoras, observamos que son similares en los casos de Argentina y Colombia, mientras que en Brasil estarían subdeclaradas en alrededor del 40% (259 mil vs 149 mil).

Estimación a partir del ranking Forbes

Dentro de las grandes fortunas, los estudios indican la existencia de un segmento ultrasuperior: los mil millonarios (billionaires en su versión en inglés) cuyo patrimonio supera los mil millones de dólares.

El ranking anual de Forbes releva las mayores fortunas a nivel global y nos permite identificar quiénes serían el foco del tributo en su tramo superior. En el caso de Brasil, 45 multimillonarios se encuentran en el ranking y acumulan 127 mil millones de dólares de patrimonio en 2020.

Este segmento ultrasuperior tiene más capacidad recaudatoria en Brasil, México y Chile, donde podría alcanzar un nivel de recaudación en torno al 0,2% del PIB.

• Brasil generaría USD 3.178 millones, México USD 2.575 millones y USD 525 millones en Chile.

• La recaudación de estas grandes fortunas sería baja en Argentina y Perú, equivalente al 0,05% y 0.06% del PIB, respectivamente.

• En Colombia alcanzaría un 0,10% del PIB.

• Significaría un aumento muy bajo de la recaudación tributaria en Chile, uno cercano al 0,5% en Brasil, Argentina y Colombia y un incremento de 0,9% y 1,5% en Perú y México, respectivamente.

No obstante, la poca incidencia de este impuesto es más que un problema de pobreza y desigualdad, dado que países africanos como Sudáfrica (9,5%), Túnez (6%) y Marruecos (3,8%) lograron recaudar por este concepto más que los países latinoamericanos en la media 2014-2017 (Datos OECDStat).

Por otro lado, los impuestos al patrimonio tampoco muestran una posición de destaque dentro de la región. En este sentido, sólo Argentina, Uruguay y Colombia mantienen un tributo nacional orientado a gravar el patrimonio bruto o neto de las personas físicas.

El resto de los gravámenes que observamos en la tabla 5 y, especialmente en el caso de Brasil 3, corresponden a los tributos estaduales y/o municipales que recaen sobre inmuebles y automotores (incluyendo tenencia, transferencia y/o herencias 4).

Si bien podríamos destacar cierto grado de progresividad en estos instrumentos, también sabemos que la principal recaudación proviene del gravamen a los inmuebles urbanos y, en general, es trasladado a los locatarios, por lo que los grandes detentores de inmuebles no ven su patrimonio afectado.

Sin embargo, la experiencia internacional también ha mostrado dificultades a la hora de gravar el patrimonio: valuación de los activos, actualización de los mínimos no imponibles, sistemas de control y fiscalización. Teniendo en cuenta estos limitantes y su baja recaudación consecuente, los tributos al patrimonio fueron cayendo en desuso. En 1990s, doce países europeos gravaban el patrimonio, mientras que en la actualidad solo lo hacen seis: Noruega, España, Francia, Luxemburgo, Suiza y Bélgica (Benitez & Velayos, 2018).

Las conclusiones, a priori, son claras. La poca recaudación de los impuestos progresivos es el equivalente a un efecto distributivo casi nulo. A su vez, la escasa recaudación se explica por la proliferación de la evasión y elusión. Por lo tanto, un tributo orientado a las grandes fortunas, además de una gran articulación política, requiere de un esfuerzo administrativo de cruzamiento de toda la información disponible y de un diseño adecuado para evitar la fácil elusión y evasión.

Tomando como base las características de las experiencias vigentes (Tabla 6), ¿cuáles son las debilidades que sería importante mejorar para evitar la fácil elusión y evasión? Comentamos a continuación algunos puntos:

• Por un lado, es importante diseñar un tributo que grave tanto personas físicas como jurídicas a los fines que no sea eludible vía la creación de empresas fantasmas. El mismo puede incluir un esquema de compensación entre personas físicas y jurídicas dado que puede facilitar el cruzamiento administrativo de información.

• Por otro lado, incluir los bienes en el exterior de las personas físicas residentes; de lo contrario, operaría un incentivo a la “fuga de capitales” (o la elusión vía salida transitoria para evitar la fecha de registro fiscal). Este elemento es bastante relevante dado que la mayoría de las elites latinoamericanas registran grandes cantidades de activos en el exterior, principalmente financieros, en guaridas fiscales o propiedades inmobiliarias en EE. UU., Portugal y el propio Uruguay.

• De la misma manera, sería necesario incorporar el patrimonio local de no residentes y eventualmente compensarlo en base a los convenios de información para no generar doble imposición.

• Dado que el foco son las grandes fortunas, sería conveniente elevar los mínimos no imponibles, tal vez en línea con el caso colombiano, y aproximarse al millón de dólares.

• Como lo han puesto de manifiesto los Panama Papers y Paradise Papers, los mecanismos de ingeniería de elusión y evasión se han profundizado en un nivel sumamente avanzado, por lo que es necesaria la proliferación de acuerdos de remisión de información a escala global para mejorar los sistemas de información disponibles.